Framfærslumál og sveitfesti

Mikilvægustu viðfangsefni hreppa á Íslandi voru að fornu tengd framfærslumálum og fjallskilum (smölunar á fé á afréttum). Eru uppi tilgátur um, að uppruna hreppanna megi rekja til þeirra þátta.¹Lýður Björnsson, Saga sveitarstjórnar á Íslandi I. Reykjavík 1972, bls. 12–16, 30–32.

Fyrrum hvíldi framfærsluskylda á ættinni. Í ómagabálki Grágásar eru taldir skylduómagar hvers einstaklings.²Grágás. Lagasafn íslenska þjóðveldisins. Gunnar Karlsson, Kristján Sveinsson, Mörður Árnason sáu um útgáfuna. Reykjavík 1997, bls. 75–108. Þegar ættmenni þraut, tóku við opinberar stofnanir: hreppar, vorþinghár, fjórðungar eða landið í heild. Löghrepp (sveitfesti) átti hver maður þar, sem hann hefði á framfærslu verið, nema hann hefði verið dæmdur þaðan, ellegar þar sem þremenningur hans eða nánari ættingi væri vistfastur. Ættu framfærslulausir menn enga svo nána ættingja, voru allir landsmenn skyldir að ala þá.³Grágás. Lagasafn íslenska þjóðveldisins, bls. 185–186. Ómagaframfærsla hreppanna var með þeim hætti, að hver þingfararkaupsbóndi í hreppnum var skyldaður til þess að ala einn eða fleiri hreppsómaga. Ómagaeldið fór eftir efnahag viðkomandi bónda.

Tíundarlög frá 1096 segja, að hvers manns tíund skuli skipta í fjóra staði, nema minni sé en eyris tíund, þá væri rétt að skipta henni ekki. Fjórðung tíundar skyldi gefa þurfamönnum innan hrepps, sem þörfnuðust slíks til bjargar ómögum, skipta með þeim og gefa þeim meira, sem meira þyrftu. Tíund, minni en skiptingartíund, skyldi leggja við þurfamannatíund, nema biskupar vildu leggja til kirkna.⁴Lovsamling for Island I, bls. 3–4, 12. grein, bls. 8, 39. grein. Kristinna laga þáttur Grágásar kveður á um föstuhald og skyldu bænda um matgjafir til innanhreppsmanna, sem ekki greiddu þingfararkaup, vegna föstu hjúa þeirra á ákveðnum dögum. Hver bóndi var skyldur að gefa þriggja nátta verð (mat) hjúa sinna og gefa ekki fisk. Áttu hreppsmenn að skipta matgjöfum á haustsamkomu.⁵Grágás. Lagasafn íslenska þjóðveldisins, bls. 27–28, 36. Ákvæði um skiptingu matgjafa voru tekin upp í Jónsbók. Þar eru einnig ákvæði um manneldi, þ.e. flutning og fæði þeirra, sem frændur gátu ekki framfleytt.⁶Jónsbók. Lögbók Íslendinga hver samþykkt var á alþingi árið 1281 og endurnýjuð um miðja 14. öld en fyrst prentuð árið 1578. Már Jónsson tók saman. Reykjavík 2004, bls. 144–149, sjá 7., 9. og 12. kafla framfærslubálks.

Framfærsluskylda ættingja tók til fjórmenninga og nánari skyldmenna samkvæmt Jónsbók. Hjón skyldu færa hvort annað fram af fé sínu. Allir voru skyldugir að færa fram foreldra sína og börn, ef geta leyfði, en framfærsla systkina og fjarskyldari ættingja réðst af efnahag. Þegar framfærsluskyldu ættarinnar sleppti, tók við opinber framfærsla, hreppurinn og landið í heild. Maður átti sveitfesti í þeim hreppi, þar sem hann hafði uppfæðst eða þar sem erfingi hans var vistfastur, þremenningur eða nánari. Túlkun á orðinu uppfæðsluhreppur varð þrætuefni: Var átt við fæðingarhrepp eða hrepp / hreppa, sem ómaginn hafði alist upp í?⁷ Lýður Björnsson, Saga sveitarstjórnar á Íslandi I, bls. 72–75; Jónsbók. Lögbók Íslendinga hver samþykkt var á alþingi árið 1281 og endurnýjuð um miðja 14. öld en fyrst prentuð árið 1578, bls. 141–149.

 Það, sem hér að framan segir, má draga saman með þessum orðum Lýðs Björnssonar:

Allir bændur og heimilisfeður, sem ekki guldu þingfararkaup, voru nefndir þurfamenn, en ekki töldust þeir til ómaga. Til styrktar þurfamönnum rann hluti tíundar og nokkrir minni háttar tekjustofnar aðrir. …

Tíund af skuldlausri eign að verðmæti 600 álnir eða meira var skipt í fjóra staði, en ella rann hún óskipt til þurfamanna. Af skiptitíund (tíund af 600 álnum eða meiri eign) rann ¼ til hvers af eftirtöldum fjórum aðilum: biskups, prests, kirkju og þurfamanna. Skipting tíundar kom í hlut hreppanna, svo og eftirlit með því, að hún væri goldin. … Skipta mátti hreppum niður í minni einingar til tíundar og matgjafa. …

Umsjón með eiðfærslu [eiður unninn að réttu framtali], skiptingu tíundar og skiptingu fátækratíundar ásamt eftirliti með innheimtu hennar kom í hluti 5 manna, sem sérstaklega voru valdir til þess starfs. Voru þeir nefndir sóknarmenn. Skipting fátækratíundar var gerð með hliðsjón af efnahag styrkþega, en rétt til þurfamannastyrks áttu allir þeir, sem ekki guldu tíund.⁸Lýður Björnsson, Saga sveitarstjórnar á Íslandi I, bls. 36–37.

Framfærslufyrirkomulagið breyttist eiginlega ekkert frá því Jónsbók var lögtekin árið 1281 fyrr en á 19. öld. Hreppstjórar, 2–5 í hreppi, fóru með fátækramálin, innheimtu tíundir og skiptu þurfamannatíundinni milli fátækra í sínum hreppum. Árið 1781 var sýslumönnum falið allt vald í framfærslumálum, hreppstjórar fóru með framkvæmdina í umboði sýslumanna.⁹Gísli Ágúst Gunnlaugsson, Saga og samfélag. Þættir úr félagssögu 19. og 20. aldar. Reykjavík 1997, bls. 106–107, 114–121.

Fátækraspítalar eða fátækrahús, sem algeng voru t.d. í Danmörku, þekktust ekki á Íslandi, nema í Viðey, síðar í Gufunesi, nutu nokkrir fátæklingar eða gamalmenni vistar, líklega leif frá klaustrinu, fram til loka 18. aldar. (Sjá Viðeyjarspítali — Gufunesspítali í Orðabelg Þjóðskjalasafns Íslands.) Eitthvað mun hafa verið um það, að fátæklingar væru teknir inn á holdsveikraspítalana.¹⁰Gísli Ágúst Gunnlaugsson, Saga og samfélag. Þættir úr félagssögu 19. og 20. aldar, bls. 113–114. (Sjá spítalasjóður í Orðabelg Þjóðskjalasafns Íslands.)

Reglugerð um tíundir (tekjur presta og kirkna) var gefin út árið 1782 og skýrt, hvað væri tíundarskylt og hvernig meta ætti eignir til tíundar. Þar var tekið fram, að æðstu embættismenn, stiftamtmaður, biskupar og amtmaður, væru undanþegnir tíund en skyldu gefa fátækum og góðgerðastofnunum (pia corpora) eins og venja hefði verið. Prestar og andlegrar stéttar menn í embættum áttu að tíunda eignir sínar en aðeins gjalda fátækratíund.¹¹Lovsamling for Island IV, bls. 664–670. Eftir auglýsingu frá árinu 1786 um refsingar fyrir tíundarsvik skyldu sektirnar að mestu leyti renna til fátækra.¹²Lovsamling for Island V, bls. 341–342. Hreppstjórar tóku við umsjón fátækramála án afskipta sýslumanna með svonefndu „hreppstjórainstrúxi“ frá 24. nóvember 1809.¹³Lovsamling for Island VII, bls. 305–340. Þar segir í XI. kafla, að fátækratíundin sé einu vissu tekjur fátækra. Þær hrykkju oftast skammt og því skyldi hreppstjóri, með aðstoð og ráði sóknarprests, halda reikninga yfir þær og reikna út ásamt prestinum, hvað þurfi til viðbótar og einnig leggja til vara í góðu árferði. Þessu skyldu hreppstjóri og prestur jafna niður á alla í hreppnum, sem tíunduðu, og aðra húsbændur, sem efni hefðu. Ekki átti aðeins að líta til tíundarupphæðar heldur einnig til efna og ástæðna. Fyrri aukatillög til fátækra, svo sem matgjafir og mannhelgi, féllu niður. Einnig var þar gerð grein fyrir, hverjar væru óvissar tekjur. Ágreiningi um ómagaframfærslu skyldi vísa til sýslumanns og ágreiningi milli sýslna til amtmanns samkvæmt XII. kafla.

Bráðabirgðareglugerð um meðferð fátækramála á Íslandi var gefin út 8. janúar 1834.¹⁴Lovsamling for Island X, bls. 410–434, íslenskur texti bls. 423–434. Samkvæmt fyrsta kafla skyldi hver hreppur vera framfærslusvæði eins og áður, hreppstjóri stjórna fátækramálum en sóknarprestur vera til leiðbeiningar, ef óskað væri, og til eftirlits. Í öðrum kafla var frændaframfærsla afnumin nema í beinan lið upp og niður. Framfærsla var miðuð við fæðingarhrepp. Hefði maður verið bú- eða vistfastur í sömu sveit fimm ár samfellt, eftir að hafa náð 16 ára aldri og ekki þegið sveitarstyrk, átti hann þar framfærslu. Giftar konur og ekkjur áttu sömu framfærslusveit og menn þeirra, börn yngri en 16 ára fylgdu föðurnum að framfærslusveit en óskilgetin börn móðurinni, eftir þriðja kafla reglugerðarinnar. Tekjur fátækrasjóðanna voru ákveðnar í sjötta kafla.

Ákveðið var með opnu bréfi 6. júlí 1848, að menn þyrftu að dveljast 10 ár samfleytt í sama hreppi til þess að öðlast þar framfærslusveit. Þetta tók gildi eftir 1. janúar 1849.¹⁵Lovsamling for Island XIV, bls. 134–136. Fylgdust ráðandi menn í sveitum vel með því, hvort hætta væri á, að fólk yrði sveitlægt:

Þeir, sem höfðu sveitamál með höndum, voru sí og æ á verði með þá bændur, sem áttu fæðingarhreppa í öðrum sveitum, eða voru búnir að vinna sér þar sveitfesti og voru fátækir fjölskyldumenn. Þeim var sjálfsagt að hrinda af höndum sér í síðasta lagi, er þeir voru búnir að vera í níu ár. Tíunda árið gerði þá sveitlæga. Þessar látlausu hrindingar komu mörgum á hreppinn, sem bjargazt hefðu ella.¹⁶Kristleifur Þorsteinsson: Úr byggðum Borgarfjarðar II. Reykjavík 1948, bls. 46.

Munnmælasaga úr Borgarfirði segir, að ráðamenn í Andakíls- og Borgarhreppum hafi róið á víxl á bátum yfir Hvítá með konu, sem var að fara að ala barn. Hvorugir vildu fá fæðingarhreppinn. Átti þetta að hafa gerst á 19. öld. Áþekkar sögur munu vera til úr öðrum héruðum.

Stjórn sveitarmálefna var falin hreppsnefnd í hverjum hreppi, sýslunefnd í hverri sýslu og amtsráði í hverju amti með tilskipun um sveitarstjórn á Íslandi frá 4. maí 1872.¹⁷Lovsamling for Island XXI, bls. 354–378, íslenskur texti. Hreppsnefndir skyldu taka við stjórn fátækramála samkvæmt fyrirmælum reglugerðarinnar frá 1834, eins og segir í 14. grein tilskipunarinnar. Gat hreppsnefndin falið einum eða tveimur fátækrastjórum að hafa nánara eftirlit með framfærslu þurfamanna, eitt ár í senn. Hreppsnefndin átti, eftir 19. grein, að gera árlega áætlun um allar tekjur og útgjöld hreppsins. Hrykki fátækratíundin og aðrar hreppstekjur ekki fyrir útgjöldum, átti nefndin að jafna því, sem á vantaði, niður á alla hreppsbúa eftir efnum og ástandi. Talið er, að undirboðsþing á ómögum hafi almennt hafist eftir setningu þessara laga og átylla fundist í 24. grein laganna. Þar segir, að hreppsnefndum sé heimilt að láta fara fram undirboðsþing án milligöngu sýslumanns í verk á vegum sveitarfélagsins eða varning fyrir það. Bóndinn, sem bauðst til þess að taka ómagann til framfærslu fyrir lægsta upphæð, fékk hann til ársvistar.¹⁸Lýður Björnsson, Saga sveitarstjórnar á Íslandi II. Reykjavík 1979, bls. 204–205. Í tilskipun um bæjarstjórn í kaupstaðnum Reykjavík árið 1872 segir í 27. grein, að ekkert skuli greiða fyrir opinber undirboðsþing, sem bærinn láti halda á vegavinnu, aðgerðum á skólum og fátækrahúsum, á því að útvega verknað og varning í þarfir bæjarins og öðru þess konar.¹⁹Lovsamling for Island XXI, bls. 253.

Árið 1905 voru samþykkt fátækralög, sem öðluðust gildi 1. janúar 1907.²⁰Stjórnartíðindi 1905 A, bls. 264–295. Þau eru mjög ítarleg. Nokkur dæmi skulu nefnd: Í fyrstu grein segir, að sveitarstyrk skuli veita hverjum, sem sökum fátæktar, vanheilsu, atvinnuskorts eða annars gæti ekki aflað sér og skylduliði sínu þess, sem nauðsynlegt væri til lífsframfærslu. Taldist læknishjálp þar með. Í næstu greinum eru raktar skyldur hjóna til þess að framfæra hvort annað og foreldra að framfæra börn sín. Kveðið er á í 14. grein, að börn skyldu annast foreldra sína, eftir því sem þau væru fær um. Óskilgetin börn voru ekki skyldug að framfæra föður sinn, nema þau væru ættleidd og hefðu alist upp á vegum hans. Maður 16 ára að aldri átti framfærslurétt í fæðingarsveit sinni, þangað til hann ynni sér sveit, þ.e. 10 ára samfellda dvöl (31.–42. grein). Undirboð á framfærslu þurfalinga voru bönnuð (46. grein).

Fátækratíund var afnumin með lögum árið 1914. Því, sem sveitarsjóður missti með lagabreytingunni, skyldi jafnað niður á hreppsbúa eins og öðrum sveitarútsvörum.²¹Stjórnartíðindi 1914 A, bls. 59.

Samkvæmt lögum, sem tóku gildi 1. janúar 1924, miðaðist framfærsluréttur í hreppi við fjögurra ára samfellda dvöl í hreppnum eftir 16 ára aldur og viðkomandi hefði ekki þegið sveitarstyrk á þeim tíma.²²Stjórnartíðindi 1923 A, bls. 26–27.

Ný fátækralög voru sett árið 1927 með þeim breytingum, sem orðið höfðu á lögunum frá 1905.²³Stjórnartíðindi 1927 A, bls. 118–134. Nýmæli var, að samkvæmt 43. grein var sveitarstjórn skylt að kveða á, innan þriggja mánaða frá styrkveitingu, að styrkurinn væri ekki endurkræfur, ef aðstæður styrkþega væru slíkar. Ný fátækralög árið 1932 ákváðu, að framfærsluréttur í hreppi miðaðist við tveggja ára samfellda dvöl eftir 16 ára aldur. Tók það gildi í ársbyrjun 1933.²⁴Stjórnartíðindi 1932 A, bls. 160–162.

Sveitarstyrkur varðaði missi kosningarréttar við alþingiskosningar samkvæmt tilskipun 6. janúar 1857 og stjórnarskránni 1874.²⁵Lovsamling for Island XVII, bls. 7–8, 1. grein; Lovsamling for Island XXI, bls. 736–737, 17. grein. Það var afnumið með lögum um kosningar til Alþingis, sem samþykkt voru snemma árs 1934.²⁶Stjórnartíðindi 1934 A, bls. 18, 1. grein. Sami missir gilti við sveitarstjórnarkosningar eftir tilskipun um sveitastjórn á Íslandi 4. maí 1872.²⁷Lovsamling for Island XXI, bls. 356, 3. grein. Sveitarstyrksákvæðið vegna sveitar- og bæjarstjórnarkosninga var afnumið í árslok 1933.²⁸Stjórnartíðindi 1933 A, bls. 360.

Í ársbyrjun 1936 tóku gildi framfærslulög í stað fátækralaga.²⁹Stjórnartíðindi 1935 A, bls. 337–353. Upphaf fyrstu greinar er samhljóða fyrstu greinar fátækralaganna frá 1905, nema framfærslustyrkur var kominn í stað sveitarstyrks. Framfærsluréttur þeirra, sem eldri voru en 16 ára, miðaðist við heimilissveit, þ.e. kaupstað eða sveit, þar sem menn áttu lögheimili. Lögheimili var þar, sem maður hafði fast aðsetur og greiddi almenn gjöld (12. grein). Ráðherra hafði yfirstjórn allra framfærslumála í landinu en bæjarstjórnir og hreppsnefndir heima í héraði, hver í sínu umdæmi. Framfærslunefnd skyldi kosin af bæjarstjórn í kaupstöðum og hreppsnefndum var heimilt að kjósa framfærslunefndir (27.–36. grein).

Staða fátækra og framfærsluþurfa gerbreyttist með lögum um alþýðutryggingar árið 1936, sem tóku gildi sama ár.³⁰Stjórnartíðindi 1936 A, bls. 59–84.

Jöfnunarsjóður bæjar- og sveitarfélaga skyldi stofnaður samkvæmt lögum um tekjur bæjar- og sveitarfélaga, sem staðfest voru í árslok 1937.³¹Stjórnartíðindi 1937 A, bls. 165–169. Hlutverk sjóðsins var eftir 11. grein laganna að jafna framfærslukostnað samkvæmt VIII. kafla framfærslulaganna frá 1935 sem og kostnað bæjar- og sveitarfélaga af elli- og örorkutryggingum og kennaralaunum.

Ný framfærslulög voru sett árið 1940 og aftur árið 1947.³²Stjórnartíðindi 1940 A, bls. 132–146; Stjórnartíðindi 1947 A, bls. 261–274. Hér verður ekki farið í efni þeirra laga eða breytinga á þeim, en lögin frá 1947 féllu úr gildi árið 1991 með lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga.³³Stjórnartíðindi 1991 A, bls. 263–273.

Heimildir um framfærslumál er fyrst og fremst að finna í skjalasöfnum hreppstjóra (hreppsbækur) fyrir 1872 og eftir það í skjalasöfnum sveitarstjórna. Héraðsskjalasöfn varðveita þessi skjöl að mestu leyti en nokkuð má finna í Þjóðskjalasafni, fyrst og fremst úr þeim héruðum þar sem ekki starfa héraðsskjalasöfn. Einnig má finna heimildir um framfærslumál í skjalasöfnum sýslumanna og amta vegna ágreiningsmála og úrskurða, en slíkt má einnig finna í B-deild Stjórnartíðinda.

(Heimildir: Björn Teitsson, „Um fátækramál á 18. öld“, Söguslóðir. Afmælisrit helgað Ólafi Hanssyni sjötugum 18. september 1979. Reykjavík 1979, bls. 31–44; Gísli Gunnarsson, „Fátækt á Íslandi fyrr á tímum“, Ný Saga. Tímarit Sögufélags, 4 (1990), bls. 72–81; Gísli Ágúst Gunnlaugsson, Saga og samfélag. Þættir úr félagssögu 19. og 20 aldar. Reykjavík 1997, bls. 85–143; Grágás. Lagasafn íslenska þjóðveldisins. Gunnar Karlsson, Kristján Sveinsson, Mörður Árnason sáu um útgáfuna. Reykjavík 1997; Jón Ólafur Ísberg og Sigurður Gylfi Magnússon, Fátækt og fúlga. Þurfalingarnir 1902. Sýnisbók íslenskar alþýðumenningar 19. Reykjavík 2016; Jónas Guðmundsson, „Fátækraframfærslan á Íslandi“, Saga Alþingis IV, Félagsmál á Íslandi. Reykjavík 1942, bls. 149–182; Jónsbók. Lögbók Íslendinga hver samþykkt var á alþingi árið 1281 og endurnýjuð um miðja 14. öld en fyrst prentuð árið 1578. Már Jónsson tók saman. Reykjavík 2004; Loftur Guttormsson, Frá siðskiptum til upplýsingar, Kristni á Íslandi III. Reykjavík 2000, bls. 100–104; Loftur Guttormsson og Helgi Skúli Kjartansson, „Siðaskiptin og fátækraframfærslan. Athugagreinar í tilefni af nýlegum útleggingum“, Saga. Tímarit Sögufélags LII:1 (2014), bls. 119–143; Lýður Björnsson, Saga sveitarstjórnar á Íslandi I. Reykjavík 1972, bls. 12–16, 30–42, 56–58, 72–75, 82–86, 152–153, 174–181, 250–252; Lýður Björnsson, Saga sveitarstjórnar á Íslandi II. Reykjavík 1979, bls. 198–217.)